МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по реализации требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации
от 25 марта 2015 г. № 272
Введение
Настоящие методические рекомендации разработаны в целях реализации пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» (далее также - Постановление, Требования) и предназначены для применения в практической деятельности территориальных органов МВД России и МЧС России, территориальных органов безопасности, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных заинтересованных органов и организаций, а также граждан при организации и проведении работ в области обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей (далее - ММПЛ).
Методические рекомендации направлены на безусловное выполнение требований законодательства, а также на укрепление взаимодействия заинтересованных субъектов в сфере антитеррористической защищенности ММПЛ.
К основным нормативным правовым актам, регламентирующим вопросы антитеррористической защищенности ММПЛ, относятся:
Конституция Российской Федерации;
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № Э5-ФЗ «О противодействии терроризму»;
Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 3 84-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;
Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2012 г. №851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства»;
Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года);
постановление Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011г. №73 «О некоторых мерах по совершенствованию подготовки проектной документации в части противодействия террористическим актам»;
постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)»;
постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)»;
приказ Минрегиона России от 5 июля 2011 г. № 320 «Об утверждении свода правил «Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования» (вместе с «СП 132.13330.2011. Свод правил. Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования»).
Иные документы, которыми следует руководствоваться при осуществлении мероприятий, предусмотренных Требованиями, указаны в соответствующих разделах методических рекомендаций.
Общие положения
Положения Требований применяются исключительно в отношении организации и проведения работ в области обеспечения антитеррористической защищенности ММПЛ.
Основные критерии по определению перечня ММПЛ содержатся в пункте 6 статьи 3 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно которому под ММПЛ понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.
Учитывая, что в данном понятии используется словосочетание «при определенных условиях», не каждое общественное место или место общего пользования, площадь которого позволяет разместить более 50 человек, может включаться в перечень ММПЛ.
В нормативных правовых актах содержание формулировки «определенные условия» не раскрывается. Полагаем, что к данным условиям могут быть отнесены, например, время суток и (или) года, выходной или праздничный день, торжественное мероприятие и иные условия, при соблюдении которых на территории (объекте) возможно нахождение людей числом более 50.
При этом данные условия важны также для определения требований, которыми следует руководствоваться при осуществлении антитеррористической защищенности. Например, если в лесопарковой зоне еженедельно проходят массовые оздоровительные пробежки граждан, данное место следует включать в перечень ММПЛ со всеми вытекающими последствиями. Если же там несколько раз в год проводятся какие-либо культурно-зрелищные мероприятия, то в вопросах его антитеррористической защищенности рекомендуется руководствоваться положениями иных нормативных правовых актов.
В перечень ММПЛ не включаются также объекты (территории), на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек, но правообладателями которых являются федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или которые относятся к сфере их деятельности, предполагающей использование объекта (территории), подлежащего антитеррористической защите (например, школы, поликлиники, больницы, дошкольные детские учреждения, объекты спорта, театры, концертные залы), а также объекты (территории), подлежащие обязательной охране полицией.
В отношении таких объектов (территорий) действуют положения иных нормативных правовых актов. Так, правовое регулирование антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» и изданными в рамках их реализации нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правовое регулирование антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и изданными в рамках его реализации нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Помимо этого, в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) ракетно-космической промышленности; Федеральной миграционной службы; спорта; таможенных органов; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; уголовноисполнительной системы; Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федерального агентства связи; Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, а также подведомственных им организаций; Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, ее территориальных органов и подведомственных организаций, военных объектов Вооруженных сил Российской Федерации, объектов (территорий) Министерства юстиции Российской Федерации, объектов (территорий) Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», объектов (территорий) Федерального агентства специального строительства, объектов (территорий) промышленности, объектов (территорий) Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, объектов (территорий) органов федеральной фельдъегерской связи и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий).
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами безопасности, территориальными органами МВД России и МЧС России могут устанавливаться иные не противоречащие федеральному законодательству критерии отнесения территорий и объектов к ММПЛ, в том числе исходя из характера угроз ММПЛ и оперативной обстановки.
Формирование и согласование перечня ММПЛ
Пунктом 2 Требований на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации возложено формирование перечня ММПЛ в пределах территории субъекта Российской Федерации, на органы местного самоуправления - перечня ММПЛ в пределах территории муниципального образования.
Аналогичный подход к распределению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления закреплен и в иных нормативных правовых актах, например, в отношении разработки типовых паспортов безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (приказ МЧС России от 25 октября 2004 г. № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (зарегистрирован в Минюсте России 23 ноября 2004 г., регистрационный № 6144).
Организационные основы формирования и согласования перечня ММПЛ определяются руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, на территории которого расположено ММПЛ, исходя из требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В целях реализации Требований в отдельных субъектах Российской Федерации изданы соответствующие распорядительные акты, содержащие необходимые поручения и рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по формированию перечня ММПЛ.
Согласно этим распорядительным актам органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводят работу по определению в рамках своей компетенции ММПЛ в отношении объектов (территорий), которые относятся к сфере их деятельности.
В свою очередь органам местного самоуправления, а также их должностным лицам, рекомендовано провести работу по определению в рамках своей компетенции ММПЛ в отношении объектов (территорий) на территории соответствующих муниципальных образований (за исключением объектов (территорий), которые относятся к сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Перечень ММПЛ определяется по согласованию с территориальными органами безопасности, территориальными органами МВД России и МЧС России.
Поскольку территориальными органами МВД России являются подразделения (управления, отделы, отделения) органов внутренних дел Российской Федерации, сформированные, в том числе, для выполнения задач на конкретных территориях (город, район, иное муниципальное образование), согласование перечней ММПЛ должно проводиться с соответствующим территориальным органом МВД России, на территории обслуживания которого расположено ММПЛ.
Исходя из системного анализа Требований, корректировка перечня ММПЛ может осуществляться исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами безопасности, территориальными органами МВД России и МЧС России при наличии оснований для актуализации паспорта безопасности ММПЛ, в порядке, установленном для его формирования.
В соответствии с пунктом 3 Требований организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ осуществляются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, на которых расположены соответствующие ММПЛ.
Указанное положение корреспондирует пункту 3 статьи 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно которому федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
Решение вопросов организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Участие в профилактике терроризма и экстремизма на территории муниципального образования относится к вопросам местного значения (пункт 7.1 статьи 14, пункт 6.1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В силу пункта 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября
2009	года, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.
Согласно части 3.1 статьи 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица либо использующие принадлежащее им имущество в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях, не связанных с извлечением прибыли, выполняют требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), используемых для осуществления указанных видов деятельности и находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании. Юридические лица обеспечивают выполнение указанных требований в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.
Обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ способствует также построение и развитие аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» (например, посредством контроля в едином информационном пространстве в режиме реального времени обстановки, складывающейся в районах расположения ММПЛ), финансирование и ресурсное обеспечение которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников.
Требования носят общий характер в отношении вопросов оснащения ММПЛ средствами инженерной защиты и инженерно-техническими средствами охраны. Оснащение ММПЛ конкретными моделями средств охраны определяется в техническом задании на проектирование и на этапе выполнения строительно-монтажных работ, реконструкции и капитального ремонта.
Таким образом, при определении конкретных требований к оснащению ММПЛ, целесообразно руководствоваться действующими правилами и стандартам, в том числе:
ГОСТ Р 53704-2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы безопасности комплексные и интегрированные. Общие технические требования (утвержден и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 15 декабря 2009 г. № 1140-ст);
СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» (утвержден приказом Минрегиона России от 28 декабря
2010	г. № 820);
приказ Минрегиона России от 5 июля 2011 г. № 320 «Об утверждении свода правил «Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования» (вместе с «СП 132.13330.2011. Свод правил. Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования»);
Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390;
ГОСТ 31817.1.1-2012 (IEC 60839-1-1:1988). Межгосударственный стандарт. Системы тревожной сигнализации. Часть 1. Общие требования. Раздел 1. Общие положения (введен в действие приказом Росстандарта от 22 ноября 2012 г. № 1034-ст);
Средства и системы контроля и управления доступом. Классификация. Общие технические требования. Методы испытаний. ГОСТ Р 51241-2008 (утверждены приказом Ростехрегулирования от 17 декабря 2008 г. № 430-ст);
приказ Росстандарта от 22 октября 2014 г. № 1371-ст «Об утверждении национального стандарта» (вводится в действие 1 января 2016 г., взамен ГОСТ Р 51558-2008).
Категорирование ММПЛ
Под категорированием ММПЛ понимается отнесение объекта (территории) к определенной категории с учетом степени угрозы совершения на нем террористического акта и возможных последствий его совершения на основании оценки состояния защищенности объекта (территории), учитывающей его значимость для инфраструктуры и жизнеобеспечения и степень потенциальной опасности совершения террористического акта (абзац 1 пункта 6 Правил разработки требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов, далее - Правила).
Целью категорирования является установление дифференцированных требований к обеспечению безопасности ММПЛ.
Степень угрозы совершения террористического акта определяется на основании данных о совершенных и предотвращенных террористических актах в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), на территории которого расположено ММПЛ.
В Требованиях не содержится дополнительных критериев, позволяющих дифференцировать степень угрозы совершения террористического акта. Полагаем, что таким критерием может выступать количество совершенных на территории ММПЛ террористических актов (предпринятых попыток совершения) в течение последних 12 месяцев.
Критериями для оценки социально-экономических последствий террористического акта является прогнозируемое количество пострадавших и погибших в результате террористического акта, а также прогнозируемый размер экономического ущерба.
Также полагаем возможным для оценки прогнозируемых масштабов террористических актов учитывать классификацию, установленную постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Поскольку степень угрозы совершения террористического акта, согласно пункту 10 Требований, не влияет на категорию ММПЛ, она должна учитываться при принятии решения о присвоении ММПЛ категории выше или ниже в зависимости складывающейся в районе расположения обстановки.
Межведомственная комиссия по обследованию ММПЛ (далее - комиссия) создается решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено ММПЛ, руководство деятельностью комиссии осуществляют названные должностные лица либо уполномоченные ими лица.
Из отдельных субъектов Российской Федерации в МВД России поступают обращения о целесообразности наделения полномочиями по созданию комиссий и руководству их деятельностью не глав муниципальных образований, а глав местных администраций.
Вместе с тем вопросы определения полномочий руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований по созданию комиссий по обследованию ММПЛ и руководству их деятельностью не входят в компетенцию МВД России.
При этом необходимо учитывать, что глава местной администрации может быть наделен данными полномочиями в случае, если им является глава муниципального образования (часть 2 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Аналогичный подход к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления закреплен при утверждении типовых паспортов безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Вопросы организации деятельности комиссий, не урегулированные Требованиями и иными нормативными правовыми актами (в том числе определение перечня документов по ее образованию и разработка типового положения), определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно исходя из потребностей правоприменительной практики.
Вместе с тем рекомендуется создавать комиссию как постоянно действующий координационный орган, который:
-	обследует и категорирует ММПЛ;
-	составляет акты обследования и категорирования ММПЛ;
-	составляет паспорт безопасности ММПЛ и проводит его актуализацию;
-	осуществляет плановые и внеплановые проверки выполнения требований к антитеррористической защищенности ММПЛ;
-	вносит предложения правообладателю по совершенствованию мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ и устранению выявленных недостатков;
-	привлекает, при необходимости, к работе представителей собственников объектов, которые располагаются в границах ММПЛ либо в непосредственной близости к нему.
Комиссия, как правило, состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.
В состав комиссии включаются:
правообладатели (собственники) ММПЛ или лица, использующие ММПЛ на ином законном основании;
представители территориального органа безопасности; представители территориального органа МВД России; представители территориального органа МЧС России; представители структурных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований.
При необходимости к работе комиссии привлекаются представители собственников объектов, которые располагаются в границах ММПЛ либо в непосредственной близости к нему.
Собственник ММПЛ или лицо, использующее ММПЛ на ином законном основании, привлекается в состав комиссии на период проведения обследования и категорирования конкретного ММПЛ. Представители территориального органа безопасности, территориальных органов МВД России и МЧС России могут привлекаться в состав комиссии на весь период ее функционирования.
Председатель комиссии осуществляет руководство ее деятельностью, определяет повестку дня, сроки и порядок рассмотрения вопросов на ее заседаниях, инициирует и проводит заседаний комиссии, подписывает акты обследования и категорирования ММПЛ и другие документы, касающиеся исполнения полномочий комиссии.
Заместитель председателя комиссии в отсутствие председателя комиссии осуществляет его полномочия.
Секретарь комиссии ведет делопроизводство по вопросам осуществления деятельности, оформляет протоколы заседаний, результаты работы, обеспечивает сохранность документов, связанных с работой, организует взаимодействие с территориальными органами безопасности, МВД России и МЧС России при проведении обследований и составлении паспортов безопасности ММПЛ, контролирует своевременность их актуализации. Также рекомендуется закреплять за секретарем комиссии полномочия по заполнению актов обследования и паспортов безопасности ММПЛ. Секретарем комиссии целесообразно назначать представителя исполнительного органа государственной власти (муниципального образования) субъекта Российской Федерации, исходя из того, что возложенный на него объем работы в комиссии потребует освобождения от служебных обязанностей по основному месту работы (службы).
Члены комиссии в соответствии с их компетенцией принимают участие в работе комиссии, выполняют поручения председателя комиссии или его заместителя в пределах компетенции органа (учреждения), который они представляют в составе комиссии.
В целях формирования комиссий ММПЛ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления целесообразно направлять в территориальные органы безопасности, территориальные органы МВД России и МЧС России письма о выделении сотрудников для участия в работе создаваемой комиссии.
При поступлении информации о формировании комиссии, руководителем территориального органа МВД России определяется кандидатура представителя для включения в состав комиссии, о которой информируется инициатор мероприятия.
В состав комиссии рекомендуется включать наиболее подготовленных представителей территориальных органов МВД России, имеющих опыт проведения обследований различных объектов (территорий) на предмет состояния их антитеррористической защищенности.
Участие представителя МВД России в категорировании ММПЛ предусматривает следующие этапы:
подготовка к участию в категорировании; участие в проведении категорирования; оформление результатов категорирования;
информирование руководства территориального органа МВД России о результатах участия в категорировании.
В ходе подготовки к участию в категорировании целесообразно предварительно изучить информацию об ММПЛ, ознакомиться с составленными ранее актами комиссионных обследований (при их наличии), документами, подтверждающими устранение ранее выявленных недостатков.
Участие представителя МВД России в проведении категорирования осуществляется в рамках полномочий, обязанностей и прав, предусмотренных Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции».
В ходе проведения обследования и категорирования ММПЛ определяется:
расположение объекта (территории) на местности; занимаемая площадь;
конфигурация периметра: общая протяженность и протяженность линейных участков (участков прямой видимости);
режим работы объекта (территории), наличие пропускного и внутриобъектового режимов и их обеспечение;
наличие потенциально опасных участков и критических элементов; характеристика местности, непосредственно прилегающей к объекту, наиболее вероятные пути проникновения на объект посторонних лиц;
характеристика имеющихся инженерно-технических средств охраны и их состояние (ограждение, видеонаблюдение, оповещение и управление эвакуацией, освещение, охранная сигнализация, пожарная сигнализация и другое).
При проведении обследования и категорирования ММПЛ сотрудник территориального органа МВД России обращает особое внимание на:
реализацию организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ;
соответствие инженерно-технической укрепленности ММПЛ предъявляемым Требованиям, ее достаточность для обеспечения надежной охраны;
полноту устранения недостатков, ранее выявленных при обследованиях ММПЛ и технических осмотрах инженерно-технических средств охраны, установленных на ММПЛ;
принятие правообладателем мер по повышению уровня защищенности объекта (территории) путем модернизации (замены), установки дополнительных инженерно-технических средств и технических средств охраны;
работоспособность технических средств охраны, организацию их эксплуатационно-технического обслуживания.
В целях информирования руководства территориального органа МВД России о результатах участия в категорировании ММПЛ с указанием присвоенной категории и выявленных несоответствий (недостатков) в антитеррористической защищенности данного ММПЛ предъявляемым Требованиям представителю МВД России следует готовит соответствующий рапорт.
В целях планирования проведения обследования ММПЛ целесообразно разрабатывать план-график проведения обследований и плановых проверок на текущий календарный год, который согласовывается с членами комиссии и утверждается председателем комиссии.
Правообладателям ММПЛ рекомендуется заблаговременно готовить проект акта обследования с заполнением разделов, относящихся к их компетенции.
Расчет количества людей на территории ММПЛ определяется эмпирическим путем и не требует разработки методики проведения мониторинга. Подсчет количества людей в течение нескольких дней дает представление о средней ежедневной численности посетителей ММПЛ, который является одной из составляющих при осуществлении категорирования этого ММПЛ. Сведения о максимальной вместимости ММПЛ можно получить, например, из справок о проводимых ранее в ММПЛ мероприятиях.
Мониторинг одновременного пребывания и (или) передвижения людей на территории ММПЛ представляет собой систему наблюдений, осуществляемых комиссией на постоянной основе (не менее 3-х дней) посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о наполняемости (количестве людей в определенное время) и пропускной способности указанных мест.
Нормативными правовыми актами методика мониторинга одновременного пребывания, передвижения людей на территории ММПЛ не определена.
Применяя на практике пункт 11 Требований следует учитывать плановое максимальное количество людей в соответствии с техническими характеристиками ММПЛ, максимальное фактическое количество людей в рабочий, выходной и праздничный день.
Плановое максимальное количество людей определяется исходя из специфики ММПЛ с учетом действующих правил и стандартов, например «СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» (утвержден приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. № 820), Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390.
Так, если принимать площадь, занимаемой одним человеком, равной 0,5 м2, на территории площадью 50 м2 одновременно могут находиться при определенных условиях, например, при проведении культурно-зрелищного мероприятия (без учета занимаемой площади под сцену и другие объекты), 100 человек.
Пропускная способность ММПЛ определяется с учетом его площади, а также скорости и плотности потока людей. При этом скорость и плотность потока можно разделить на низкие (до 3 км/час и до 1 чел/м2 соответственно), средние (от 3 до 5 км/час и 1 чел/м2 соответственно) и высокие (свыше 5 км/час и более 2 чел/м2 соответственно).
Таким образом по территории шириной 2 м и длиной 25 м (площадь 50 м2) со средней скоростью (4 км/ч) и при средней плотности (1 чел/м2) за одну минуту пройдет 132 человека, при этом одновременно будет находиться 50 человек максимально.
Для мониторинга одновременного пребывания и (или) передвижения людей на территории ММПЛ могут применяться фотоэлектронные световые барьеры, акустические сенсорные напольные панели, радарные установки, фото- и видеокамеры, аэрофотосъемка, турникеты, счетчики, инфографические счетчики и другие технические устройства.
Учитывая, что разработка типовой формы акта обследования и категорирования ММПЛ не предусмотрена Правилами, а форма акта не регламентирована нормативными правовыми актами Российской Федерации, считаем возможным предложить комиссии составлять акт произвольной формы.
При этом рекомендуется включить в него сведения, подтверждающие принятие комиссией решения о присвоении ММПЛ соответствующей категории, а также следующие разделы:
общие сведения об ММПЛ, его наименование, характеристика территории;
организация и состояние работы по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ, меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
организация охраны ММПЛ;
организация пропускного режима;
выводы о состоянии антитеррористической защищенности ММПЛ;
рекомендации и перечень мер по приведению антитеррористической защищенности ММПЛ в соответствие Требованиям.
В отдельных субъектах Российской Федерации форма акта обследования ММПЛ утверждена актами органов исполнительной власти (например, приказом Департамента социальной защиты населения г. Москвы от 6 июля 2015 г. № 568 «Об антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей»).
Работа по правильности и полноте составления актов обследования, их утверждению может быть организована через секретаря комиссии.
После утверждения актов по одному экземпляру акта передается в территориальные органы безопасности, МВД и МЧС России. Один экземпляр предоставляется правообладателю ММПЛ.
Паспорт безопасности ММПЛ
Паспорт безопасности ММПЛ является информационно-справочным документом, который составляется комиссией в целях отражения состояния антитеррористической защищенности ММПЛ и перечня необходимых мероприятий по предупреждению (пресечению) террористических актов в ММПЛ. При заполнении паспорта безопасности целесообразно использовать имеющийся опыт разработки паспортов безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, порядок которого установлен приказом МЧС России от 25 октября 2004 г. № 484.
Паспорт безопасности составляется комиссией после проведения обследования и категорирования ММПЛ в 5 экземплярах по утвержденной Требованиями форме.
При присвоении паспорту безопасности соответствующего грифа секретности следует руководствоваться положениями Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».
Конкретный член комиссии, составляющий паспорт безопасности, определяется ее руководителям.
Так, согласно Положению о городской межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, утвержденному постановление Администрации г. Абакана от 23 июня 2015 г. № 1324, данным лицом должен являться правообладатель ММПЛ, который передает все экземпляры на согласование в территориальные органы безопасности, МЧС России, МВД России через секретаря комиссии.
Поскольку территориальными органами МВД России являются подразделения (управления, отделы, отделения) органов внутренних дел, сформированные, в том числе, для выполнения задач на конкретных территориях (город, район, иное муниципальное образование), согласование паспортов безопасности ММПЛ должно проводиться с соответствующим территориальным органом МВД России, на территории обслуживания которого расположено ММПЛ.
При этом территориальным органам МВД России рекомендуется осуществлять согласование паспорта безопасности с учетом информации, содержащейся в рапорте представителя МВД России, принимавшего участие в обследовании и категорировании ММПЛ, и в прилагаемом к паспорту безопасности соответствующем акте, в следующих случаях:
соответствия антитеррористической защищенности ММПЛ предъявляемым Требованиям;
включения в раздел паспорта безопасности ММПЛ, содержащий выводы и рекомендации, перечня мер по приведению антитеррористической защищенности ММПЛ согласно предъявляемым Требованиям.
С учетом сроков, отведенных на согласование паспорта безопасности ММПЛ после его составления, рекомендуется организовать взаимодействие с правообладателем ММПЛ по его доработке.
После согласования паспорта безопасности руководителями территориальных органов безопасности, МВД и МЧС России все экземпляры паспорта передаются для утверждения руководителем комиссии.
После утверждения по одному экземпляру паспорта безопасности направляются в территориальные органы безопасности, МВД и МЧС России, правообладателю ММПЛ, один экземпляр остается на хранение в исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации (администрации муниципального образования).
В случаях, если правообладатель не имеет возможности хранения своего экземпляра паспорта безопасности, хранение данного экземпляра осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (администрацией муниципального образования).
Хранение экземпляров паспортов безопасности ММПЛ, поступивших в территориальный орган МВД России, организуется с учетом требований нормативных правовых актов, регламентирующих обеспечение режима секретности, а также порядок обращения с документами, имеющими гриф ограниченного доступа. При этом целесообразно предусмотреть возможность оперативного их использования в служебной деятельности.
При заполнении 2 раздела паспорта безопасности ММПЛ отражается количество расположенных на территории ММПЛ объектов, их назначение (административное, производственное, складское, др.), толщина стен и материал, из которого они сделаны (бетон, кирпич, дерево, др.), этажность, количество входов (выходов).
В сведениях о технической укрепленности и организации охраны объектов отражается их инженерно-техническое оснащение (основное и дополнительное ограждение периметра, ворота, калитки, оборудование, пересекающие ограждение периметра водопропуски, воздушные трубопроводы, подземные коллекторы и т.д.), технические средства охранной и тревожной сигнализации (защита периметра территории, защита персонала объекта), силы и средства охраны объектов.
Детальное значение непосредственной близости к ММПЛ Требованиями не определено. При заполнении 3 раздела паспорта безопасности ММПЛ указываются, как правило, объекты, которые непосредственно примыкают к территории ММПЛ, а также объекты, которые влияют на антитеррористическую защищенность конкретного ММПЛ в силу своей специфики.
При отражении характеристики объекта, расположенного в непосредственной близости к ММПЛ, по видам значимости и опасности, учитываются показатели риска для ММПЛ при совершении террористического акта в отношении объекта. Особую опасность представляют ядерно и радиационно опасные объекты, химически опасные объекты, пожаро- и взрывоопасные объекты, биологически опасные объекты , гидротехнические сооружения, места размещения отходов и другие.
Достаточность мероприятий по защите критических элементов и опасных участков ММПЛ оценивается на основе выводов о выполнении установленных требований к антитеррористической защищенности, задач по физической защите и предотвращению террористического акта.
При заполнении 4 раздела паспорта безопасности ММПЛ рекомендуется отражать ближайшие к ММПЛ доступные транспортные коммуникации.
Критериями для оценки социально-экономических последствий террористического акта является прогнозируемое количество пострадавших в результате террористического акта, а также прогнозируемый размер экономического ущерба.
Также для оценки масштабов террористических актов возможно учитывать классификацию, установленную постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304.
При заполнении раздела 7 паспорта безопасности следует отражать участки или элементы, на которых наиболее велик риск совершения террористических актов в силу их особенностей (например, наибольшей уязвимости), а также возникновения обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации.
Выводы о надежности охраны и способности противостоять попыткам совершения террористических актов и иным противоправным действиям (раздел 13 паспорта безопасности) осуществляются на основании полноты выполнения мероприятий, указанных в разделах 10, 11, 12 паспорта безопасности ММПЛ.
При этом отмечаем, что паспорт безопасности ММПЛ составляется комиссией, в состав которой входят также представители территориального органа безопасности, территориальных органов МЧС России и МВД России, обладающие необходимыми навыками и умениями для оценки социально- экономических последствий террористического акта и достаточности мероприятий по защите критических элементов и опасных участков ММПЛ.
Масштаб плана-схемы ММПЛ определяется произвольно, с учетом читаемости объектов, обозначенных на плане-схеме.
Срок разработки паспорта не определен, а срок его согласования составляет 30 дней с момента разработки.
Вопрос со сроком составления паспорта безопасности может быть урегулирован при установлении уголовной и административной ответственности за нарушение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов. Так, МВД России подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения антитеррористической защищенности объектов, отнесенных к местам массового пребывания людей», работа по которому в настоящее время приостановлена до утверждения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации № 1244.
Исходя из системного анализа положений Требований, актуализация паспорта безопасности ММПЛ осуществляется в порядке, установленном для его разработки.
Инициатором актуализации паспорта безопасности является комиссия либо ее отдельные члены, в том числе правообладатель ММПЛ.
Мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ
В Требованиях определены необходимые минимальные мероприятия для обеспечения антитеррористической защищенности ММПЛ. Собственникам или лицам, использующим ММПЛ на ином законном основании, не запрещается дополнительно обеспечивать их антитеррористическую защищенность без проведения повторного категорирования.
Определение и устранение причин и условий, способствующих совершению в ММПЛ террористических актов, осуществляется, в числе прочего, в ходе реализации полномочий по подготовке и определению перечня ММПЛ, осуществлению организационных мероприятий по обеспечению их антитеррористической защищенности, созданию комиссий, утверждению паспорта безопасности, принятию решения о изменении комплекса мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ в зависимости от складывающейся общественно-политической, социальной и оперативной обстановки.
Причины и условия, способствующие возникновению и распространению терроризма, отражены в Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г.
При организации и проведении работ в части применения современных информационно-коммуникационных	технологий	целесообразно руководствоваться Концепцией построения и развития аппаратно- программного комплекса «Безопасный город», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. № 2446-р.
Мероприятия по защите информации осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».
Оборудования ММПЛ необходимыми инженерно-техническими средствами осуществляется в соответствии с названными в первом разделе методических рекомендаций стандартами и правилами.
Комплекс осуществляемых мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности ММПЛ зависит от его категории.
Помимо этого Требованиями предусмотрена возможность изменения комплекса мероприятий в зависимости от складывающейся общественно- политической, социальной и оперативной обстановки.
Решение об этом принимается руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено ММПЛ.
При этом, независимо от категории, каждое ММПЛ должно быть оборудовано системой видеонаблюдения, системой оповещения и управления эвакуацией, системой освещения.
В разделе IV Требований определены общие требования к системам видеонаблюдения, оповещения и связи. Более конкретные требования к указанным системам разрабатываются в техническом задании на проектирование и проектной документации на объект (место), исходя из целей и задач, необходимых для обеспечения безопасности ММПЛ, а также правил и нормативов.
Система видеонаблюдения предназначена для визуального контроля обстановки в выделенных зонах, анализа нештатных ситуаций, проверки поступающих сигналов тревоги, оказания помощи в принятии оперативных решений, документирования данных видеонаблюдения.
Систему видеонаблюдения рекомендуется создавать с учетом требований:
ГОСТ Р 51318.22-99 (СИСПР 22-97). Государственный стандарт Российской Федерации. Совместимость технических средств электромагнитная. Радиопомехи индустриальные от оборудования информационных технологий. Нормы и методы испытаний (принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 22 декабря 1999 г. № 561-ст);
ГОСТ Р МЭК 60950-2002. Безопасность оборудования информационных технологий (принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 11 апреля 2002 г. № 148-ст);
ГОСТ Р 51558-2008 «Средства и системы охранные телевизионные. Классификация. Общие технические требования и методы испытаний»;
Р 78.36.002-2010. Рекомендации. Выбор и применение систем охранных телевизионных;
ГОСТ CISPR 24-2013. Межгосударственный стандарт. Совместимость технических средств электромагнитная. Оборудование информационных технологий. Устойчивость к электромагнитным помехам. Требования и методы испытаний (введен в действие Приказом Росстандарта от 28 октября 2013 г. № 1268-ст);
ГОСТ 30804.3.3-2013. «Совместимость технических средств электромагнитная. Ограничение изменений напряжения, колебаний напряжения и фликера в низковольтных системах электроснабжения общего назначения. Технические средства с потребляемым током не более 16 А (в одной фазе), подключаемые к электрической сети при несоблюдении определенных условий подключения. Нормы и методы испытаний»;
Р 78.36.032-2014. Инженерно-техническая укрепленность и оснащение техническими средствами охраны объектов, квартир и МХИГ, принимаемых под централизованную охрану подразделениями вневедомственной охраны. Часть 2. Квартиры и МХИГ. Методические рекомендации.
Система оповещения в ММПЛ создается с учетом следующих документов:
Указ Президента Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций»;
Концепция создания комплексной системы информирования и оповещения населения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций (принята протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 18 июня 2013 г. № 4);
постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов»;
приказ МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России № 877/138/597 от 7 декабря 2005 г. «Об утверждении Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения» (зарегистрирован в Минюсте России 3 февраля 2006 г., регистрационный № 7443);
приказ МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России № 422/90/376 от 25 июля 2006 г. «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» (зарегистрирован в Минюсте России 12 сентября 2006 г., регистрационный № 8232);
СП 3.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности (утверждены приказом МЧС России от 25 марта 2009 г. № 173);
СП 3.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности (утверждены приказом МЧС России от 25 марта 2009 г. № 173);
методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения (утверждены МЧС России 24 декабря 2002 г.).
Порядок размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей определен совместным приказом МЧС России, МВД России и ФСБ России от 31 мая 2005 г. № 428/432/321 «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях и угрозе террористических акций» (зарегистрирован в Минюсте России 9 июня 2005 г., регистрационный № 6700).
Сроки и порядок оборудования ММПЛ системами видеонаблюдения, оповещения, освещения и управления эвакуацией определяются комиссией, которая осуществляет контроль за выполнением Требований.
Мероприятия по физической охране ММПЛ являются вопросами договорных отношений правообладателя ММПЛ и организаций, предоставляющих соответствующие услуги. Расчет количества постов и патрулей для обеспечения безопасности ММПЛ различными организациями, осуществляющими охранную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, производится индивидуально, исходя из поставленных задач и заключенных договоров, с соблюдением принципов необходимости и достаточности.
Физическая защита ММПЛ членами общественных объединений осуществляется на основании решений его руководящего органа или общего собрания указанных объединений.
В обеспечении правопорядка в ММПЛ в пределах компетенции участвуют также сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск МВД России, расчет численности которых осуществляется в соответствии с требованиями ведомственных нормативных правовых актов.
Места установки информационных стендов (табло), содержащих схему эвакуации при возникновении чрезвычайных ситуаций, телефоны правообладателя соответствующего ММПЛ, аварийно-спасательных служб, правоохранительных органов и органов безопасности определяются комиссией. При этом следует учитывать, что они размещаются, как правило, в местах, не препятствующих передвижению людей, исходя из площади или периметральной протяженности ММПЛ, на расстоянии, достаточном для получения экстренной информации.
Также пунктом 9 Порядка установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 2012 г. № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, 
предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства», определены исчерпывающие дополнительные меры по обеспечению безопасности в соответствии с уровнем террористической опасности.
При этом согласно пункту 12 названного Порядка указанные меры осуществляются федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и органами, формируемыми в соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», в пределах их компетенции, по заранее разработанным ими и доведенным до исполнителей планам.
Порядок осуществления контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности ММПЛ
Согласно пункту 17 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении контроля за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов.
В связи с данным положением, а также исходя из подпункта «б» пункта 7 Правил, порядок контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности ММПЛ, включая должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок, а также виды проверок, основания, периодичность и сроки их проведения установлены Требованиями.
Контроль за выполнением Требований осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок.
Задачи проведения проверки - установление фактов соблюдения (несоблюдения) правообладателем ММПЛ требований к антитеррористической защищенности в зависимости от присвоенной категории и подготовка предложений об устранении выявленных недостатков при их наличии.
Документарный контроль заключается в установлении полноты, достоверности и правильности представленной правообладателем ММПЛ информации о состоянии его антитеррористической защищенности и устранении ранее выявленных недостатков с приложением подтверждающих материалов (например: акт ввода в эксплуатацию технических средств охраны, акт установки инженерных средств защиты и т.д.).
В ходе выездного обследования предлагается осуществлять проверку выполнения мероприятий по антитеррористической защищенности ММПЛ и их достаточности, в том числе:
-	надлежащего проведения организационных мероприятий;
-	состояния инженерно-технической укрепленности и инфраструктуры ММПЛ;
-	оборудования системой видеонаблюдения, системой оповещения и управления эвакуацией, системой освещения;
-	состояния физической охраны, обеспечивающей внутриобъектовый и пропускной режим;
-	работоспособности технических средств охраны;
-	полноты устранения недостатков, ранее выявленных в системе антитеррористической защищенности ММПЛ.
Результаты проверок докладываются руководителю исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главе муниципального образования), на территории которого расположено ММПЛ, либо лицу, исполняющему его обязанности.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» сотрудник полиции имеет право выдавать руководителям и должностным лицам организаций предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан.
Вместе с тем предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан в ММПЛ не выдаются, поскольку реагирование на выявленные недостатки антитеррористической защищенности ММПЛ осуществляется посредством направления комиссией предложений правообладателю ММПЛ по их совершенствованию.
МВД России